2020年03月16日

★台風19号対策から避難所運営について/令和元年12月議会

台風19号対策から避難所運営について

令和元年の台風19号の被害
死者、行方不明者、合わせて100人近くと記録的な被害をもたらした台風19号は、清瀬市においても平成28年に続き2回目となる避難勧告が発令され、650人もの方々が避難所を利用されたという清瀬市50年の市制にあって、最大規模の災害インシデントとなりました。

清瀬市としては、結果的には大きな実害はなかったのですが、柳瀬川と空堀川という二つの一級河川を抱える市として、気象状況によっては河川氾濫による家屋浸水や、または家屋が流される事態、またそれに伴う人的な被害も現実問題として想起されることなのだと肝を冷やしました。

こうした被害への対策は、豪雨にも耐え得る河川改修というハード対策がまず急がれることであり、これについてはしっかりと管理をしている東京都と協議していただきたいと、まず要望しておきます。

あわせて、清瀬市としても、今回の台風19号に当たっての総括として、どんなことが浮き彫りになったのか、お伺いいたします。

その中で、避難所に関しては、市民の中よりさまざまな声が上がっています。

避難所に入れてもらえなかったのか?
今回開設した避難所は、まず野塩、松山、中清戸の各市民センターが開設され、その後、清瀬第四中学校、清瀬第三中学校、清瀬小学校と最終的に6か所の避難所が開設されましたが、避難されている当日午後から夕方にかけて避難所はいっぱいで、行っても入れてもらえなかったらしいという声がありました。

この点、事実関係をお聞きするとともに、開設した数に不足はなかったでしょうか、お伺いいたします。

また、夜になっても食事もない、かたいフロアに何も敷くものもなく座った、情報が何もなかった等とありましたが、これらについてのご所見もお聞きいたします。

避難所の開設は市民が行うべき
次に、私自身感じたことから幾つかお伺いいたします。これまで、特に近年は、豪雨に際して避難所を開設することが何度かあり、そのたびごとに職員の方によって避難所の立ち上げと運営がされてきております。

今回、清瀬小学校については、一部避難所運営協議会が行ったとも聞いておりますが、今後も豪雨における避難所開設は役所主導で行われるのでしょうか。

私見を申し上げれば、地震など事前に予測できない災害にあっての避難所開設と違い、台風による豪雨被害については比較的予想がつきやすく、したがって避難所運営協議会による立ち上げ運営がしやすいのではないか。また、せっかく市内全ての小中学校に避難所運営協議会が組織化され、また市の防災訓練や定期的な協議会も持たれているのですから、できるところから避難所運営協議会による避難所立ち上げや運営を任せてはどうかと思います。

なぜ四小は避難所にならなかったのか
その上で、今回清瀬第四小学校が避難所として開設はされませんでした。ここは当初、ハザードマップ上、浸水エリアにあるため、避難所としては指定されておらず、地域の声を受けて垂直避難、すなわち校舎の階上部が利用できるということで、避難所として指定されました。

柳瀬川と空堀川の合流地点エリアとなるこの地域は、かつては河川氾濫にも見舞われた地域であり、豪雨災害には敏感です。その意味では、遠いところではなく、隣接する清瀬第四小学校に避難したかったという声を多くお聞きいたしました。今回清瀬第四小学校が開設されなかった理由についてもお聞きいたします。

本当に避難しなくてはならない人とは
最後に、今回多くの方が避難所を利用されましたが、避難所の数ではなく、避難対象者という観点から、本当に避難が必要な方、避難すべき方が漏れなく避難所を利用されたかどうか、そうしたことも現実に生命を守るという観点では、今後しっかりと精査する必要があると感じました。

私も今回、避難所を回ってみましたが、それぞれ見知った方々がおられ、その方々のお住まいを思い合わせたとき、意外と本当に危険な地域にお住まいの方が少ない、柳瀬川沿いや空堀川沿いにお住まいで、もし河川氾濫が起きた場合、家屋が流される、または家が水没してしまうなど、人的な被害リスクの高い地域は現実問題としてあり、それは市の作成しているハザードマップにも記されているわけですが、そうした地域の方がちゃんと避難行動に結びついていないのではと思いました。

何度も指摘をしているように、豪雨災害は清瀬市において最も被災リスクが高い。したがって、毎年起こり得る豪雨の際、我が家としてはどうしたらよいのか、しっかりと家々で確認をしておく。そのことを啓発していく必要を感じます。

豪雨にあたってのルーティン確立を
その意味で、行政サイドとしては、今回改定されるハザードマップをよりきめ細かい単位で危機がわかるようにしていただきたい。その上で、避難に際しての明確な基準をつくってはどうか。例えば、雨量がどうなったら、または河川水位がどうなったら、どの地域の誰が、どういう経路で、どこへ避難したらよいか。一定の基準、ルール、これをしっかりと市民とともに明確化していく。そして、台風のたびごとに、この一連の作業をルーチン化していくことが最も大事なのではと感じました。これらについてご所見をお伺いいたします。

【答弁/松村光雄総務部長】
台風19号の総括
去る10月12日襲来の台風19号により、当日午前9時には、市は河川流域地域に避難勧告を発令し、6か所の自主避難所を指定避難所に切りかえて開設いたしました。

当日午後8時点で、清瀬小学校100人、清瀬第三中学校113人、清瀬第四中学校189人、松山地域市民センター50人、野塩地域市民センター159人、中清戸地域市民センター41人の合計652人の避難がございました。

これを受け、去る11月19日に理事者及び部長職からなる危機管理室を開き、台風19号の避難所対応を中心にあり方を検証いたしました。

検証の結果、避難所運営の課題が次第に見え、一例を挙げますと、避難所が混雑してきた場合は早目にホームページ、一斉メール等で周知する。1泊の避難所想定では、避難所の状態に合った飲食物の持参を避難勧告発令の際などにご周知申し上げる。駐車場の使えるコミュニティプラザなどを避難所に加える。高齢者は和室、畳のある地域市民センターがよい。ペットの受け入れや喫煙の可否について、避難所運営協議会で短期間避難を想定したルールづくりを必要とする。避難所が満杯になった場合、また、避難所開設員の配置など多々意見が集約されました。

また、避難所運営以外でも、市報特集号などで避難の心得、中高層建物居住者の垂直避難の有効性を周知すべきとの意見のほか、ストレッチャーの避難を断られた、避難所で備蓄食料を全く配られなかったなど、団体によって事実と異なる、いわゆる事実無根を公言し、市民を困惑させかねない流言もあったとの苦言もあり、正確な情報を的確に伝える必要性を改めて感じた次第でございます。

避難所がいっぱいで入れなかったという点では、6か所の避難所のうち、特に野塩地域市民センター、清瀬小学校体育館が混雑したため、それぞれ清瀬第四中学校、中清戸地域市民センターの案内に努めてまいりましたが、混雑を了承された方には、ただいまの2施設を利用していただいた経過がございます。

また、清瀬市避難所運営の手引きでは1人スペース1.65平米としており、快適な環境を保持する上からも、他の避難所をご案内した経過がございます。しかし、当日の全体を見回す中で、避難所スペースに不足はなかったと認識はしております。

次に、避難所食料及び敷物、また情報が何もなかった等の件でございますが、当日の避難所では、非常用のビスケットを配布し、敷物ではございませんが、毛布を人数分用意いたしました。

情報提供では、避難に向けた事前周知として、防災行政無線、市報、ホームページ、防災・洪水ハザードマップなどを平時に配布するなど周知しており、台風襲来時には防災行政無線、ホームページ、メール、ツイッター、フェイスブック等を活用し情報提供いたし、各避難所ではラジオなども配置しておりました。

また、本市では、東京都災害情報システムを活用し、被害情報をNHKを初め民放各社へ伝達することで、テレビ及びラジオで清瀬市の被害状況を字幕等アップするなどできるようになりましたので、災害時はより円滑な情報発信に努めてまいります。

しかし、今回の避難所運営は、テレビ等のメディアで目にする炊き出しや食事の配布などが行われる長期的避難とは違い、短期な対応でございますので、こうした事態を想定し、日ごろより持ち出し品等を準備し避難していただくよう、今後も市報等で周知してまいりたいと考えております。

避難所運営協議会による避難所運営について
続いて、避難所運営協議会の運営に委ねてはにつきましては、当日は鉄道の計画運休もあって、職員の参集に時間を要したこともあり、こうした中で避難所運営協議会のメンバーより、開設運営にかかわりたいとのありがたいご連絡も頂戴いたしましたが、避難所開設は安全性の確保を最優先に施設管理者等が周囲の状況等を確認し、避難所開設の適否を判断した後に施設を開場し、運営を避難所運営協議会にお任せすることが最適と考えておりますので、自主的運営での達成度を確認する中で、協議会とともに方策を検討してまいりたいと考えております。

四小が孤立してしまうため
続いて、清瀬第四小学校が避難所開設されなかった理由でございますが、清瀬第四小学校、中里地域市民センター、下宿地域市民センターは、柳瀬川、また空堀川に隣接し、氾濫時は孤立による二次災害のおそれがありますことから、今回清瀬第四小学校の避難所開設を見合わせた次第でございます。

作業のルーチン化につきましては、今後他市の状況を研究しながら検討させていただきたいと考えております。

総括会を評価
今回の19号を踏まえて総括会を開いていただいて、様々なご意見があったということをご披瀝いただきました。大変いいことで、すばらしいことですね。いろいろなことを気づかせていただきました。ぜひ、これは一つ一つ出た意見については、どうしていくべきか、どう改善していくべきかというのをご議論いただいて、それなりの回答を出していただきたいと思います。

高齢者向けには、もう最初から畳の部屋がいいんじゃないかとか、または車で逃げてくることを想定して、コミュニティプラザに行ってとか、私自身のところにも、けやきホールは全部椅子席になっているんだから、そこに行ってもらったらいいんじゃないかとか、そういう意見もありました。

何はともあれ、今回一番大きなポイントは、避難所というところの扱いといいますか、そこなんだと私は思っています。

“避難所”と“避難場所”の違い
そもそも我々避難所、避難所と言ってぱっと思いつくのは、地震の後のさまざまな被災地での体育館の様子ですね。多くの人が一つの体育館の中でごった煮になっている、大変な状況、あれを改善しなきゃいけない。その上で、避難所運営協議会も、その運営をどうしていくかということを一番のポイントに置いて訓練をしているわけです。

ただ、今回は、豪雨による“避難場所”なんですね。つまり観測史上初の大きな台風が来るよと言って、大雨が降ってくると、そういう前宣伝というか、危機勧告があって、清瀬市でも多くの方がいっとき避難された。その上での避難される先としての避難所ということなんですね。

さっきご答弁の中で、当初自主避難所を開設したけれども、避難勧告を出したことを受けて、指定避難所に切りかえたというご答弁がありました。この言葉の使い方、一つの行政用語なんですが、この違いをひとつ教えてください。
【答弁/松村光雄総務部長】
自主避難所と指定避難所の違いでございますが、各個人の皆様方のご判断で、自主的に避難してくる皆さん方を受け入れる施設、これを私どもは自主避難所としております。

また、反対に、行政が市民に避難勧告等を発令いたしまして、これに伴いまして避難する皆様方の一つの受け皿となる行政が設けた避難施設、これを指定避難所というふうな解釈をしております。

要するに、行政用語ですよね。避難勧告は出ていないけれども、雨が強いから、もしかして心配な人もいるだろうから、逃げ場所として用意しておきますよというのは自主避難所で、逃げなさいと行政として避難勧告を出した以上は、逃げる場所として用意したものが指定避難所という、行政用語なんですが、私、ここで一番今後ぜひ徹底というか周知していただきたいのは、地震のように家が倒れちゃった。住む家がないから、当面家が再建されるまで生活していく場所としての避難所。これはよく我々が見る避難所ですよ、テレビで。これは指定避難所ですね。ここをまず一つ。

今回のように、台風が来ますとあらかじめわかっていて、あなたそこにいたらば、家流されちゃうかもしれない、命がなくなっちゃうかもしれないから逃げなさい、いっとき緊急避難として逃げておきなさいと。家は流さないかもしれないけれども、いっとき生命を維持するために逃げておきなさい。これは行政用語でいうと指定避難場所なんですね。

この使い方というか、もうちょっとわかりやすく、だから、生活していく避難所は生活避難所にするとか、今回のようなところは緊急避難所にするとか、そういう使い分けをするといいと思います。

根拠のない流言があった
それから、先ほど流言飛語という話がありました。私も当日は避難所は満員だと、行っても入れないよ、聞きましたよ。私も当日、川沿いに住んでいるお宅を回って、あなたのお宅、川増水して、流されちゃうかもしれない、逃げなさいと。いや、避難所いっぱいらしいよとか。終わった後も、そういう話、よく聞きました。

これというのは、私、ゆゆしき問題だなと思っていました。私は野塩地域市民センターのそばに住んでいますし、しかも四中避難所運営協議会の会長でもあるので、両方り避難所に行きました。いっぱいだという話は聞いていましたので、野塩地域市民センター、いっぱいでしたよ。だけど、いっぱいって、何をもっていっぱいとするか。さっきご答弁をいただきました。1人当たりは市の基準としては1.65平米。これは割とゆとりのある、1.65だから。つまり電車でいえば満員状態じゃない。混雑率でいうと、例えばぎゅうぎゅうの満員状態を200%だと定義するならば、やや立っていてというのは100%ぐらいということなのかな、電車でいうと。普通に座っていて、電車でいうと、つり革、座っている状態。これがいわゆる、70%とかそういうことなのか。そういう意味でいうならば、我々がいっぱいだと言うときは、混雑率200%、ぎゅうぎゅう詰め、テレビで見る体育館の状態。あの状態ではないわけですよ。

台風19号時の四中避難所(2019年10月)
台風19号時の四中避難所の様子(2019年10月)

野塩地域市民センターだって入れますよ。もともと野塩地域市民センターは、畳の部屋2部屋と、それから会議室とありますから、畳の部屋はそういうふうに入っていただいて、会議室には椅子を持って座っていただいているという、こういう状況です。

避難所に来られた方を断ったのか
その中で、野塩地域市民センターの避難所運営として詰めておられる職員の方に、満杯だから来てもらった人を断ったのですか? いや断りませんと。断らないですよね。清瀬第四中学校でも同じことを聞きました。清瀬第四中学校はもちろん混んでいませんから。

つまりご答弁にもあったように、断ったケースがあったんですかという話ですよ、今回避難所で。部長、どうですか、断ったケースはありましたか。
【答弁/松村光雄総務部長】
避難をされたいという皆様方からたくさんお電話等でのご連絡等もいただきましたし、避難所においでいただいた方にいろいろお言葉を頂戴した中で、私は避難者にご不快をかけないよう心がけつつ、できるだけ近くの避難所をご案内した経過がございます。

当然ご連絡等をいただいた際に、避難所の混雑状況はお知らせ申し上げましたが、混雑を承知で避難所に入ろうという皆様方に対して、入場を拒んだり、またお断りをした経過というのは全くございません。

つまり、より快適なところに行ってもらう、命からがら逃げてくるわけじゃないんだから、時間的余裕もあるんだから、当然車で来たりすることもできる。だから、今もし清瀬小学校に来られるのなら、多少混んでいますよと。だけど、中清戸地域市民センターならゆっくりいられますよ。こういうご案内はしたわけでしょう。もちろんとり方なんだろうけれども。

さっき、私も聞きました。避難所はホテルではないので、何も食べるものもない、情報も何もない。とりあえず、命を守るための場所として開放された場所です。

豪雨で避難する際の持ち物の周知を
さっきご答弁ありました、ビスケットを用意しましたよとか、毛布用意しましたよと。ある団体が、何もなかったと、そういう流言、事実無根のことを言う。とんでもないですよね。市のやっていることは、市のやっていることで、ちゃんとご理解いただいた上で、何でご理解いただけないかといったら、そういう混乱があるんだと言っていました、冒頭言った。生活していく場合の避難所。並んだらこうやって食事ももらえるとか、自衛隊がやってきてお風呂に入れるとか、またはパーティションがあってとか、そういうんじゃないんです。一晩、一晩じゃなくてもいいんだけれども、今回だって1時ぐらいには解除になったかな。何はともあれ、夜はもう雨が上がっていたわけで。その何時間かの間、緊急避難場所として避難される場合には、最低限食べ物は用意してくださいとか、一晩食べられるだけのものは用意してくださいとか、最低限の、例えば貴重品を持ってきてくださいとか、またはクッションを持っている人はクッションをご用意くださいとか、余裕があるわけだから、緊急避難場所として使われる場合には、こういうのを持っていきましょうねということを今後はぜひご周知いただきたいと思うんです。

そうしないと、市が全然やってくれなかったと言われても困っちゃうので、ぜひこれはご周知いただきたいと思います。

やはり四小は緊急避難場所として使うべき
それから、清瀬第四小学校が開設されなかった件も、これも生活避難所と緊急避難場所としての使い分けで言うなら、これはやっぱり清瀬第四小学校を避難場所とするのは、緊急避難場所としての開設ですよ。これは生活場所じゃないから、もちろん、清瀬第四小学校が豪雨の際に避難場所とするのは。通常の生活避難所は体育館でやるけれども、清瀬第四小学校の場合、豪雨の際は上階部、3階とかそういうところをいっとき生命の危険を守るためにあけるわけですから、これはぜひご検討いただきたいと思うんですね。

その地域にあった防災対策を
その上で、私の最後の結論なんですが、今回本当にいい教訓になったのは、やっぱりより細かな、より地域防災ということをコミュニティがしっかりと想定して、訓練していくということが大事だなと思いました。

特にこの清瀬第四小学校地域のことを言うならば、私はやっぱり清瀬市の中でも一、二を争う危険な地域だと思いますよ、豪雨という意味では。合流地点なわけだから。何度も言うように、空堀川は清瀬市に入ってくる地点と、それから合流地点とは、数十メートルの落差高があるわけで、物すごい勢いで合流してくるわけで、あそこはもしあれ以上の水が降ったら、やっぱり大変危険な地域だと思う。

その意味では、生命が危険にさらされる日生住宅や宮下住宅や清瀬第四小学校近辺の方々は、ぜひいっとき避難場所として、体のご不自由な方、または高齢者は清瀬第四小学校に行ってもいいんだ。だけれども、健常な人はぜひ清瀬第四中学校に行ってください。行けない人は清瀬第四小学校に。こういうことを行政と、それから清瀬第四小学校避難所運営協議会の方々がしっかりと取り決めをして、さっきまたちょっと話があれですが、避難所運営についても、開設そのものは、それは誰があけたって私はいいと思うんだけれども、あけた後は、それはやっぱり今回の緊急避難場所としての避難所は、職員の方だけが立って運搬しているんじゃなくて、運営協議会の方々も一緒にやれば、これはOJT、オン・ザ・ジョブ・トレーニングになると思うんで、ぜひこれはもう訓練ですよ。

Posted by takosuzuki │ ■議会報告/City Concil Report | 防犯防災